從菜市場分流看防疫政治學

文/劉俐吟(美國戴頓大學政治系助理教授)、顏維婷(美國富蘭克林與馬歇爾學院政府系助理教授)

本文首刊於《菜市場政治學》網站,獲作者與刊載單位同意轉載。

全國防疫三級警戒將近一個月,案例也從一開始的熱區萬華擴散開來,新的案例有很高比例是家戶內互相傳染,很多案例也有住家附近傳統菜市場的足跡,因此從五月底六月初開始,如何降低菜市場人流便成了各地方政府難題。

這篇文章從公共政策的角度,來討論為何菜市場的分流政策在各縣市出現巨大差異,背後的意義與可能原因為何。又,為什麼需要人們自主配合的政策在某些地方成功了?有些卻失敗了?

一個分流目標,多個分流作法

很多雙北市民五月底在網路瘋傳菜市場人擠人成防疫破口的照片。在政府介入前,有些業者自主地改變販售模式,希望減少人與人之間的接觸。例如有米店就重新設計動線讓取貨和付款可以零接觸, 也有一些社區居民自主自發的開始按照門牌號碼或是身分證字號自主分流1

指揮中心在六月二號的記者會上,由經濟部常務次長指示安心採買守則,包含各縣市政府列管轄下公有市場(有1100多座市場),確保實聯制、佩戴口罩、分流管制與維持社交距離,經濟部也協助傳統市場以電商模式販售2,無非是希望減少人與人實體接觸機會,近一步降低病毒傳播速度。減少傳統菜市場的人流,是很明確的目標,但各縣市的做法五花八門3

基隆市是首先(五月三十日)決定採用身分證字號尾數去自主分流的縣市,台中和高雄也在差不多時間跟進實施4,若民眾無法自行自主,則會強制執行,而後多個縣市跟進(例如嘉義、台中、桃園、新竹、嘉義)。高雄市在實施多日之後覺得效果佳,市長陳其邁為了感謝菜場的自治會與攤商,特別宣布免收規費和清潔費三個月。

不過,本次疫情重災區的雙北一開始並未跟進。台北市長柯文哲在五月三十一號說,市府會協調市場自治會,希望大家輪流擺攤(每天暫停四分之一的攤位)來讓市場人流下降。對於民眾,柯文哲一開始只有在記者會上進行道德勸說,呼籲民眾買多少去。台北市後來又想出一個點子,決定利用菜市場外圍的攝影機,提供即時影像監視,鼓勵民眾在出門前,透過即時影像來監看菜市場的人潮,若人少再去5。不過,顯然對民眾溫情喊話的勸導效果有限,且即時影像監視也沒有發揮預期的效果,人潮並沒有明顯減少。也有出現自治會向立法委員陳情,認為台北市政府等於是把分流的責任丟給自治會,但自治會規模人力各不同,很多人也是攤販,不是每個自治會都有能力自己進行分流。6

終於在一週後,台北市政府決定從六月七號開始也使用身分證尾數來分流市場、超市與賣場。週間自主管理,週末強制管理,違者祭出傳染病防治法可罰3,000至1萬5,000元,若仍無法有效改善人流,則市場需休市一至三天。北市府市場處的人表示,改變做法強制管控是因為民眾無法「自律」。

新北市長侯友宜同樣也未採取身分證尾數的方式分流,一開始侯友宜也是用16字箴言勸導民眾:「一次買足、減少次數、買好就走、不要逗留」。新北市另外的做法是也將人流管制回歸到各個市場的自治會,要求轄下管制的市場自治會各自提出人流控管計畫,落實分流與實聯制。新北市政府扮演稽核的角色,隨時稽查,若發現有市場沒有做到確實分流,就會勒令歇業。新北市的理由是回歸市場自治會自行決定是因地制宜的做法7。新北市也陸續開鍘,懲處了板橋市的民享市場與三中水流公市場,勒令停業三天。目前,新北市仍舊是採取各市場自治的做法。新北市政府就是以「稽查、嚴懲」來加強落實力度。

由於台灣的疫情仍舊未受到完全控制,隨著三級警戒再次延期,指揮中心在六月六日又公佈了強化市場人流的管理辦法8,包含各地方政府要擴大管制傳統市集至周邊攤販,明定核心營業時間、管制路段,並強化管制出入口,限時採買落實人數管制、實聯制與派員駐守。蔡英文總統也在全國談話中,再次強調菜市場分流的重要性。

菜市場分流,哪種政策工具有效?

小小的一個菜市場分流政策,對防疫效果可以有長足的影響。見微知著,我們從簡單的菜市場分流一戰也可以來探討防疫政治學的幾個「眉角」。

第一個可以討論的,為何有些政策工具有用?有些無用?請託人民端午節不要移動的道德勸說就有用?為何請託人民不要太常去菜市場就無用?

要討論這個問題,首先要先了解的是政府在制定政策(例如分流)時,為了達到預期政策目標(例如菜市場降載),會使用各種不同的政策工具。一般來說,由政府直接發起的政策工具可分為五種9

  1. 權威型政策工具(Authority Tools):政府使用其合法權利要求所屬機關執行上級機關命令。在防疫政策中,由中央決定警戒標準與規範,並要求地方執行,即是權威工具的一種。
  2. 誘因型政策工具(Incentive Tools):政府透過經濟的正向誘因(例如補助),或負向誘因(例如罰款)來達成政策目的。最近發錢的紓困方案就是藉由正向誘因讓大家盡量待在家不外出工作; 未戴口罩出門則是透過負向誘因來增加。
  3. 能力培養型政策工具(Capacity Tools):由政府提供資訊與資源,來培養一般大眾或團體自行達成目標的能力。例如政府不斷教育民眾病毒傳播的方式和保持社會距離的重要性,因此像某些商家或社區在政府還沒強制分流前,就自主進行分流或是開發出新的販賣付款模式,都可算是自行成功培力的例子。又例如在整體防疫措施中,中央政府提供經費,醫療資源給地方政府自由使用,或是在不違反中央政策框架下給予地方行政裁量執行能力都是能力培養型工具的一種。
  4. 象徵型政策工具(Symbolic and Hortatory Tools):政府也會透過情感的勸導,宣傳或公關的方式來改變民眾的認知與意願,自主配合來達到政策目標。在宣導端午節不要返鄉這件事,不管是總統的全國談話或是每天指揮中心的記者會,都用了大量的道德勸說。又,陳時中常常說的,防疫的成功要感謝大家的配合,其實都可以算是象徵型工具的例子。
  5. 學習型政策工具(Learning Tools):當政府知道問題所在但卻不了解如何能夠改變目標群眾(Target population) 的行為時,能夠透過給予地方機關裁量權以實驗的方式來找出最適合的解決問題的工具。

從政策工具的角度切入,可以發現政策工具並沒有優劣之分,能否針對目標群眾(target population)對症下藥才是決定政策工具有效程度的關鍵。

在讓菜市場分流的努力中,台北市在菜市場出入口設立監視器,就是一個沒有成功對症下藥的政策。仔細檢視這個政策,台北市原意是要讓顧客在出發去菜市場前,能上網確認人流數,而達到自發分流的效果。換句話說,這算是能力培養型的政策工具,希望提供民眾相關資訊,民眾自己可以做出更好的決定。

但能力培養型的工具要成功,只有在目標人群知道分流很重要的前提下,提供資訊才能有效改變他們的行爲。但是從疫情爆發後,已經有好一段時間,期待民眾自發分流的期望一直無法達成,這就代表平常光顧菜市場的民眾,可能對疫情的危機意識(risk perception)並沒那麼高。當在台北市政府沒有做到有效的政策溝通或說服,去改變民眾的危機意識感,就算給予監視器畫面參考,也不會改變他們的行為。

另外,菜市場的老主顧們年齡層偏高,這些目標人群是否有上網查看監視畫面的能力,都必須在採用這個政策工具之前納入考量。否則,再好的原意都會造成政策工具的失敗以及資源的浪費。在分秒必爭的抗疫過程中,錯誤的政策工具選用,都可能造成極大的負面影響。

我們從這次的菜市場分流規劃上,也可以發現,政策工具通常會搭配使用,而非單一存在。

當面對像防疫這樣棘手的問題(wicked probem)時,採用單一政策工具通常不會有太好效果,多項政策工具一起並行,才能達到政策目的,而隨著外在環境改變,也可能對政策工具的比重重新進行調配。

在菜市場分流一事上,可以看到政策工具隨著疫情而動態改變。在升三級初期,中央偏向採用能力培養型工具、象徵工具、與學習工具並行,由中央提供群聚的標準,透過宣導請民眾避免菜市場集聚,保留地方裁量權,並由中央對對地方提供資源協助,期望地方能夠因地制宜制定分流策略,再透過各地方政府採取的不同措施中互相學習,以找出最適合處理菜市場群聚問題的方式。

六月六號中央再次頒布強化市場人流的管理方法,就開始比較偏向透過權威型工具,由中央提出明確規範而地方執行。依賴權威型工具雖然可以快速有效率,但若地方能積極行動,政府一開始採取能力培養、象徵、與學習政策工具並行的方式,其實有較多的優點。

第一,各地菜市場的規模以及人流大小不同,由中央統一規範是不可能將各地細節納入考量。

第二,防疫政策的成功,除了政策制定要好之外,政策執行也很重要,但執行跟制定通常密不可分,由中央政府制定小細節的政策能夠給地方裁量的空間就越小,在現實執行上可能會遇到更多問題。

第三,權威型工具因其強制的特色,通常較容易引發民間的反彈,如果分流規範是由地方制定,地方政府較能直接跟市場溝通,找出雙方都可以接受的策略,以降低反彈與不服從的程度。當所有規範都由中央制定,就沒有這種優勢。又,強制的政策不代表就是有效的政策,做出能讓人民最小幅度反彈、最大幅度服從的政策,才是有效的政策。

因此,從政策面討論,若地方政府能積極作為,會比目前由中央統一分流標準的方式更加完善。像新北市直接就站在強制者的角色去要求各市場自行達標,就未善用地方政府可以因地制宜來設計政策工具的優勢。不過,菜市場的規劃與分流可能還有選票考量,地方政府在沒有中央背書的情況下,若使用強制手段分流,對現任地方首長的選舉或多或少會有影響。

菜市場分流,到底是中央還是地方的責任呢?

另一個大家也可能會問的問題是,到底進行菜市場分流是誰的責任?是中央的?還是地方的?既然中央可以發布人流管制的管理辦法,為何不一開始就是由中央主導?其實在這一波疫情裡,不只是菜市場分流,也發生過好幾次到底是中央還是地方權責的爭論。

究竟在像防疫這種國家緊急危難的處理中,中央與地方權責該如何區分,這個問題不只在實務面有許多爭議,其實在學術界也尚未取得共識。

但從政策工具的角度來看,無論政策決定權在中央或地方,大部分的防疫政策執行都必須仰賴地方政府。若地方政府因任何政治考量而不徹底執行中央決策,那麼決策再好,政策效果都會大打折扣。此次菜市場爭議的上半場,明顯可以看到有些地方政府不需中央指引就把分流的工作做得很好,甚至使用上正向的誘因型政策工具來獎勵攤商,而某些地方政府就選擇不作為。

反之,若中央沒有提供地方所需的資源,在不考慮地方的執行能力便下達政策指令的話,那麼地方當然也無力執行。另外,以台灣的地理環境來看,各縣市之間的人流量高,以中央制定大方向的政策,並給予地方政府適當裁量權或許是能夠兼顧防疫工作的一致性,卻不失因地制宜優勢的權衡方式。

最後,此波疫情中,中央與地方間的爭議,也不僅僅是管轄權與責任歸屬之爭,背後更牽涉地方民選官員對上了中央行政官員的矛盾。雖然衛福部長陳時中是政治任命,但疾管署及其背後的系統較偏向技術性官僚(technocrats),他們主要的任務是發揮專業知識來完成防疫任務,他們背後並沒有民意基礎,因此回應民意也不是他們的主要職責。但地方民選官員就不同了,他們的背後通常有過半數的民意支持,他們的行動也以尋求民意支持為主,以確保連任。在有選舉需求的狀況下,民選官員就會以抨擊行政官員(bureaucratic bashing)的方式來強迫行政官員超速回應(hyper-responsive) 他們或是選民的要求,讓選民認為不作為的一方是行政官僚,而積極作為的為民選官員。而緊接而來的九合一選舉,給了地方民選官員更多動機來用疫情作為贏得選票的誘因。當然這種政治壓力不只來自於反對黨民選官員,執政黨的民選官員與其行政官員之間也有類似的衝突10。 當政治與行政的衝突越大,或是當政治凌駕於防疫行政,就越有可能拖累整體防疫的成果。如何在民主國家裡,維持政治人物的課責性以及讓技術官僚保有政策制定的專業性,是所有民主國家防疫政治中都必須處理的政治難題。


※注釋
  1. https://www.newsmarket.com.tw/blog/152835/ 
  2. https://docfz.cto.moea.gov.tw/FSGC/ 
  3. https://www.ftvnews.com.tw/news/detail/2021607W0443 
  4. https://www.chinatimes.com/realtimenews/20210530002851-260405?chdtvhttps://www.facebook.com/chenchimai/posts/4305954712800109 
  5. https://www.tcma.gov.taipei/News_Video.aspx?n=2DA8EFEB8749C470&sms=3E6FA66527C76704 
  6. https://www.facebook.com/limfreddy/posts/1658548781023013 
  7.   https://news.cts.com.tw/cts/life/202106/202106062045102.html 
  8. https://www.rti.org.tw/news/view/id/2101849 
  9. 這邊改寫自Schneider與Ingram的文章。參考文獻:Schneider, Anne, and Helen Ingram. 1990. “Behavioral Assumptions of Policy Tools.” The Journal of Politics 52 (2): 510–29. 
  10. 參考文獻:Meier, Kenneth J. 1997. “Bureaucracy and Democracy: The Case for More Bureaucracy and Less Democracy.” Public Administration Review 57 (3): 193–99. 

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